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Solución de controversias en el ámbito del MERCOSUR


Desde su comienzo el Mercado Común del Sur, a pesar de que ha experimentado un crecimiento sostenido en sus primeros años, en ocasiones se ve obstaculizado por la falta de labor legislativa en materias cruciales como lo es la adopción de un sistema de solución de controversias que siente las bases y brinde la seguridad jurídica necesaria para alcanzar el proceso de integración y no perder de vista aquellos principios y propósitos consagrados en su tratado constitutivo.

El Mercosur desde su entrada en vigencia en el año 1991 hasta el año 1995, pese a no llegar en el término establecido a constituir el Mercado Común, pudo experimentar un crecimiento sostenido en materia jurídico-institucional. Sin embargo en los años siguientes no pudo avanzar en la coordinación de políticas macroeconómicas debido a la ayuda que los estados concedían a los sectores más vulnerables de las economías nacionales, situación que se vio reflejada en la aplicación indiscriminada de barreras arancelarias y paraarancelarias; alejando de esta manera a los Estados Partes del proceso de integración consensuado.

A partir de 1998 aumentó el grado de incumplimiento como así también la litigiosidad y el Sistema de Solución de Controversias tuvo que afrontar esta crisis. En este periodo se hizo principalmente uso de la primera instancia contemplada en el Protocolo de Brasilia: la negociación, que fueron negociaciones intergubernamentales que tenían como base criterios políticos; muchas de ellas actuadas con la gestión directa y personal de los presidentes. Fue recién en 1999 que se convocó por primera vez a un Tribunal Ad Hoc, contemplado en el Protocolo de Brasilia como última instancia para resolver una controversia entre los Estados. El dictado del primer laudo arbitral del Mercosur, resulto transcendente no solo porque puso en marcha un mecanismo jurisdiccional, sino también, porque dio pasó a la resolución de controversias vertidas por árbitros independientes.

Al hablar de solución de controversias en el Mercosur, es necesario aclarar que la normativa Mercosureña contempla diferentes situaciones de litigio que pueden presentarse entre:
  • Los Estados Partes del Mercosur.
  • Los particulares y los estados Partes del Mercosur;
  • Los particulares nacionales de los Estados Partes del Mercosur.
Las diferencias surgidas entre los particulares en al marco del Mercosur, han sido consideradas en el Protocolo de Brasilia, en el Protocolo de Ouro Preto y en Protocolos específicos, y son producto de la labor de la Comisión Técnica de las Reuniones de Ministros de Justicia; en la mayoría de ellos el sistema establecido propone en primera instancia las negociaciones directas, y en caso de no llegar a ningún acuerdo, remiten a lo dispuesto en el Tratado de Asunción y el Protocolo de Brasilia en materia de resolución de litigios entre los Estados Partes.

La situación de los particulares no ha sufrido mayores modificaciones con el Protocolo de Olivos, ya que los mismos continúan teniendo una legitimación supeditada a buena voluntad de los Estados Partes. 

Actualmente el Sistema de Solución de Controversias del MERCOSUR se encuentra regulado por el Protocolo de Olivos. Antes de dicho instrumento se aplicaba el Anexo III del Tratado de Asunción y, hasta la entrada del Protocolo de Olivos (PO), el Protocolo de Brasilia.

El Anexo III del Tratado de Asunción

El art. 3° del Tratado de Asunción, establece un régimen general de origen, cláusulas de salvaguardia y un sistema de solución de controversias plasmado en el Anexo III que se aplicó desde la entrada en vigor del Tratado de Asunción, hasta que entro en vigencia el sistema transitorio del Protocolo de Brasilia. Esto pareciera indicar que su vigencia resulto verdaderamente efímera, ya que dentro de los 120 días de la entrada en vigor del Tratado, el GMC debía elevar a los gobiernos de los Estados Partes una propuesta de solución de controversias que regiría durante el periodo de transición que concluiría el 31 de diciembre de 1994. 

El Anexo III establece un procedimiento no jurisdiccional que contempla solamente las controversias entre los Estados Partes, no contempla los conflictos surgidos entre los particulares, ni los reclamos de los mismos frente los perjuicios que pudieran sufrir ante las actuaciones u omisiones de los órganos del Mercosur en virtud de la aplicación de las normas del Tratado o de la normativa dictada en su consecuencia. 

Si mediante el procedimiento de las negociaciones no se llegara a una solución, los Estados Partes deberían someter la controversia al Grupo de Mercado Común (GMC), el que deberá formular recomendaciones dentro de los sesenta (60) días, teniendo este la facultad de convocar a paneles de expertos con el fin de contar con asesoramiento técnico. Una vez formuladas las recomendaciones pertinentes, si las mismas no son acatadas se elevaría la controversia al Consejo del Mercado Común (CMC), que de la misma manera emitirá sus opiniones mediante recomendaciones. Estas también pueden no ser acatadas por los Estados Partes, caso para el cual el Anexo no prevé ningún tipo de sanciones ni consecuencias. Es asi, como puede observarse, que las actuaciones del GMC y del CMC son de naturaleza conciliatoria.

Es necesario destacar que lo planteado anteriormente debe articularse con que el Anexo III vino a proponer, entonces, un sistema de solución de controversias basado en el acuerdo de voluntades de los Estados Partes, de manera que la agilidad o celeridad que se intentó otorgar mediante un sistema simple resultó, por el contrario, un gran obstáculo, retraso e ineficacia desde el comienzo del procedimiento, dejando evidencia la deficiencia del modelo intergubernamental elegido al querer crear un Mercado Común; ya que es en esta primer etapa donde se necesita la solidez institucional, procesal y jurisdiccional , así como también garantizar a los Estados y los particulares la protección de sus intereses.

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Extracto del artículo "Solución de controversias en el ámbito del MERCOSUR", publicado originalmente en la revista Diario del Exportador Nº 003.

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